Artikel

Penilaian Resiko

Untuk menetapkan suatu aturan SPS, sebagaimana ditentukan dalam Pasal 5.1 Perjanjian SPS maka harus dilakukan suatu penilaian resiko. Pasal 5.1 berbunyi:

“Members shall ensure that their sanitary or phytosanitary measures are based on an assessment, as appropriate to the circumstances, of the risks to human, animal or plant life or health, taking into account risk assessment techniques developed by the relevant international organizations.”

(“Para Anggota harus memastikan bahwa aturan-aturan mengenai kesehatan manusia, hewan dan tumbuh-tumbuhan mereka didasarkan pada suatu penilaian, yang sesuai dengan keadaan-keadaan, terhadap risiko bagi kehidupan atau kesehatan manusia, hewan, dan tumbuh-tumbuhan, dengan memperhatikan teknik penilaian resiko yang dikembangkan oleh organisasi-organisasi internasional yang relevan.”)

Lampiran A.4 Perjanjian SPS mendefenisikan penilaian resiko sbb:

“Risk assessment – The evaluation of the likelihood of entry, establishment or spread of a pest or disease within the territory of an importing Member according to the sanitary or phytosanitary measures which might be applied, and of the associated potential biological and economic consequences; or the evaluation of the potential for adverse effects on human or animal health arising from the presence of additives, contaminants, toxins or disease-causing organisms in food, beverages or feedstuffs.”

(“Penilaian risiko – Evaluasi tentang kemungkinan masuknya, pembentukan dan menyebarnya hama atau penyakit dalam wilayah Anggota pengimpor menurut aturan-aturan kesehatan manusia, hewan dan tumbuh-tumbuhan yang dapat diterapkan, dan mengenai akibat-akibat biologis dan ekonomis terkait yang potensial; atau evaluasi tentang akibat-akibat negatif yang potensial terhadap kesehatan manusia atau hewan yang disebabkan oleh adanya zat-zat aditif, kontaminan, toksin atau organisme penyebab penyakit dalam makanan, minuman dan bahan pakan hewan.”)

Ketentuan dalam Pasal 5.1 merupakan suatu kewajiban yang spesifik dari Pasal 2.2. Appellate Body, dalam EC-Hormones menegaskan hal itu dan menyatakan lebih jauh bahwa Pasal 5.1 harus dibaca bersama dengan Pasal 2.2.

3.1 Dua Tipe Penilaian Resiko

Dari defenisi penilaian resiko dalam Lampiran A.4 tersebut kita dapat melihat adanya dua tipe penilaian resiko, yang berkaitan dengan dua tujuan yang luas dari aturan-aturan SPS sebagaimana didefenisikan dalam Lampiran A.1, yaitu perlindungan dari resiko dari hama atau penyakit (pest and disease risks) dan perlindungan dari resiko-resiko yang timbul dari makanan (food-borne risks). Adalah perlu untuk menentukan bentuk penilaian resiko yang diwajibkan dalam kasus tertentu karena persyaratan terhadap kedua tipe itu berbeda.

Tipe pertama dari penilaian resiko terdapat dalam bagian pertama dari defenisi itu yang mewajibkan “pengevaluasian kemungkinan (likelihood) pemasukan, pembentukan atau penyebaran suatu hama atau penyakit dalam wilayah Anggota pengimpor menurut aturan SPS yang dapat diterapkan, dan konsekuensi-konsekuensi bilogis dan ekonomis yang potensial yang diassosiasikan (evaluation of the likelihood of entry, establishment or spread of a pest or disease within the territory of an importing Member according to the sanitary or phytosanitary measure which might be applied, and of the associated potential biological and economic consequences ”. Tipe penilaian resiko kedua terdapat dalam bagian kedua dari defenisi yang mempersyaratkan “pengevaluasian atas potensi bagi akibat-akibat yang membahayakan pada kesehatan manusia atau hewan yang timbul dari kehadiran zat-zat additif, kontaminan, toksin atau organisme penyebab penyakit dalam makanan, minuman atau bahan-bahan makanan (evaluation of the potential for adverse efects on human or animal health arising from the presence of additives, contaminants, toxins or disease-causing organisms in food, beverages or feedstufs). ” Defenisi mana dari penilaian resiko yang berlaku terhadap suatu kasus akan sangat tergantung pada tipe dari aturan SPS yang dipersoalkan. Pembedaan antara dua tipe penilaian resiko ini adalah perlu dilakukan, sebagaimana dicatat oleh Appellate Body:

“We note that the first type of risk assessment in paragraph 4 of Annex A is substantially different from the second type of risk assessment contained in the same paragraph. While the second requires only the evaluation of the potential for adverse effects on human or animal health, the first type of risk assessment demands an evaluation of the likelihood of entry, establishment or spread of a disease, and of the associated potential biological and economic consequences. In view of the very different language used in paragraph 4 of Annex A for the two types of risk assessment, we do not believe that it is correct to diminish the substantial differences between these two types of risk assessments …”

(“Kami mencatat bahwa tipe pertama dari penilaian resiko dalam Ayat 4 Lampiran A adalah berbeda secara substansial dari tipe kedua penilaian resiko yang terdapat dalam Ayat yang sama. Meskipun yang kedua mempersyaratkan hanya pengevaluasian potensi adanya akibat yang merugikan bagi kesehatan manusia atau hewan, tipe pertama dari penilaian resiko meminta suatu pengevaluasian kemungkinan masuk, pertumbuhan, atau penyebaran penyakit, dan potensi konsekeuensi biologis dan ekonomis yang diassosiasikan dengannya. Dalam pandangan akan bahasa yang sangat berbeda yang digunakan dalam Ayat 4 Lampiran A untuk kedua tipe penilaian resiko, kami tidak percaya bahwa adalah tepat menarik perbedaan-perbedaan substansial antara kedua tipe penilaian resiko ……”)

3.1.1 Tipe Pertama Penilaian Resiko

Dalam Australia – Salmon, aturan SPS yang dipersoalkan adalah larangan Australia terhadap ikan salmon segar, dingin atau yang dibekukan dimaksudkan untuk mencegah masuknya, terbentuknya atau penyebaran penyakit terhadap ikan, maka defenisi pertama dari penilaian resiko yang berlaku. Juga dalam dua kasus yang menyangkut kesehatan tumbuh-­tumbuhan, Japan – Agricultural Product I dan Japan -Apple, defenisi pertama diberlakukan. Panel menentukan bahwa tipe dari penilaian resiko yang ini harus:

(1) assess the risk of entry, establishment or spread of a disease; and

(2) assess the risk of the ‘associated potential biological and economic consequences’.

Untuk menilai kedua unsur resiko menurut defenisi pertama, harus dilakukan tiga tahapan pengujian.Ketiganya adalah bahwa penilaian resiko harus:

(1)      identify the pests or diseases whose entry, establishment or spread a Member wants to prevent within its territory, as well as the potential biological and economic consequences associated with the entry, establishment or spread of these diseases;

(2) evaluate the likelihood of entry, establishment or spread of these pests or diseases, as well as the associated potential biological and economic consequences; and

(3) evaluate the likelihood of entry, establishment or spread of these diseases according to the SPS measures which might be applied

Dalam Australia – Salmon Appellate Body menunjuk pada bahasa yang berbeda yang digunakan dalam defenisi pertama dan defenisi kedua dalam Lampiran A. Meskipun dalam defenisi kedua disebutkan evaluasi terhadap akibat yang merugikan yang “potensial”, defenisi pertama mewajibkan evaluasi terhadap kemungkinan (likelihood) masuknya, terjadinya atau penyebaran hama atau penyakit. Appellate Body menyatakan bahwa kemungkinan (likelihood) berarti probabilitas. Jadi menurut defenisi ini mengenai penilaian resiko adalah tidak cukup untuk menunjukkan kemungkinan (possibility) dari masuknya, tumbuhnya atau penyebaran (entry, establishment or spread) penyakit dan konsekwensi-konsekwensi biologis dan ekonomi yang berkaitan. Appellate Body menyatakan:

“… for a risk assessment to fall within the meaning of Article 5.1 and the first definition in paragraph 4 of Annex A, it is not sufficient that a risk assessment conclude that there is a possibility of entry, establishment or spread of diseases and associated biological and economic consequences. A proper risk assessment of this type must evaluate the “likelihood”, i.e., the “probability”, of entry, establishment or spread of diseases and associated biological and economic consequences as well as the “likelihood”, i.e., “probability”, of entry, establishment or spread of diseases according to the SPS measures which might be applied.”

(“…agar suatu penilaian resiko berada dalam pengertian dari Pasal 5.1 dan defenisi pertama dalam Ayat 4 Lampiran A, adalah tidak cukup bahwa suatu penilaian resiko menyimpulkan bahwa terdapat possibility masuk, pembentukan, atau penyebaran penyakit-penyakit dan konsekwensi-konsekwensi biologis dan ekonomis yang diassosiasikan. Suatu penilaian resiko yang benar dari tipe ini harus mengevaluasi “likelihood”, dalam hal ini, “probabilitas”, dari masuknya, pembentukan, atau penyebaran dari penyakit-penyakit dan konseksuensi­konsekuensi biologis dan ekonomis yang diassosiasikan sebagaimana juga dengan “likelihood”, dalam hal ini, “probabilitas”, dari masuk, pembentukan, atau penyebaran penyakit menurut aturan-aturan SPS yang mungkin diterapkan.”)

Lebih jauh dinyatakan oleh Appellate Body:

“The definition of “risk assessment” in the SPS Agreement requires that the evaluation of the entry, establishment or spread of a disease be conducted “according to the sanitary or phytosanitary measures which might be applied”. We agree with the Panel that this phrase “refers to the measures which might be applied, not merely to the measures which are being applied.” The phrase “which might be applied” is used in the conditional tense. In this sense, “might” means: “were or would be or have been able to, were or would be or have been allowed to, were or would perhaps”. We understand this phrase to imply that a risk assessment should not be limited to an examination of the measure already in place or favored by the importing Member. In other words, the evaluation contemplated in paragraph 4 of Annex A to the SPS Agreement should not be distorted by preconceived views on the nature and the content of the measure to be taken; nor should it develop into an exercise tailored to and carried out for the purpose of justifying decisions ex post facto.”

(“Defenisi dari “penilaian resiko dalam Perjanjian SPS mempersyaratkan bahwa pengevaluasian masuknya, pembentukan atau penyebaran dari penyakit diadakan “menurut aturan-aturan SPS yang mungkin diterapkan”. Kami sependapat dengan Panel bahwa frase ini :merujuk pada aturan-aturan yang mungkin diterapkan, tidak semata-mata pada aturan-aturan yang sedang diterapkan” Frase “yang mungkin diterapkan” digunakan secara konditional. Dalam pengertian ini “might” berarti “were or would be or have been able to, were or would be or have been allowed to, were or would perhaps”. Kami memahami frase ini menyatakan secara tidak langsung bahwa suatu penilaian resiko harus tidak terbatas pada pemeriksaan terhadap aturan yang telah berlaku atau diinginkan oleh anggota pengimpor. Dengan kata lain, pengevaluasian yang ditunjukkan dalam Ayat 4 Lampiran A Perjanjian SPS harus tidak didistorsi oleh pandangan yang terbentuk sebelumnya mengenai sifat dan isi dari aturan yang diambil; juga harus tidak berkembang pada suatu pelaksanaan yang dirancang pada dan dilakukan untuk keperluan pembenaran keputusan-keputusan yang telah diambil.”)

Namun, penilaian resiko harus mengevaluasi kemungkinan (likelihood), dalam hal ini probabilitas, masuknya, pembentukan atau penyebaran penyakit dan konsekwensi-konsekwensi biologis dan ekonomis yang berkaitan sebagaimana juga kemungkinan (likelihood), dalam hal ini probabilitas, dari masuknya, pembentukan atau penyebaran penyakit menurut aturan-aturan SPS yang mungkin diterapkan.

Appellate Body tidak sependapat dengan Panel bahwa beberapa evaluasi kemungkinan (likelihood) atau probabilitas adalah cukup, tetapi setuju bahwa probabilitas dapat dinyatakan baik secara kualitatif maupun secara kuantitatif dan bahwa tidak ada persyaratan untuk penilaian resiko untuk menetapkan besaran tertentu atau batas tingkatan dari resiko.

“… We do not agree with the Panel that a risk assessment of this type needs only some evaluation of the likelihood or probability. The definition of this type of risk assessment in paragraph 4 of Annex A refers to “the evaluation of the likelihood” and not to some evaluation of the likelihood. We agree, however, … that the SPS Agreement does not require that the evaluation of the likelihood needs to be done quantitatively. The likelihood may be expressed either quantitatively or qualitatively … there is no requirement for a risk assessment to establish a certain magnitude or threshold level of degree of risk.”

(“…….. Kami tidak sependapat dengan Panel bahwa suatu penilaian resiko dari tipe ini memerlukan hanya beberapa evaluasi dari kemungkinan atau probabilitas. Defenisi dari tipe penilaian resiko ini dalam Ayat 4 Lampiran A merujuk pada “pengevaluasian atas kemungkinan” dan bukan beberapa evaluasi kemungkinan. Kami sependapat, bagaimanapun, … bahwa Perjanjian SPS tidak mempersyaratkan bahwa penegevaluasian kemungkinan perlu dibuat secara kuantitatif. Kemungkinan dapat dinyatakan baik secara kuantitatif maupun secara kualitatif… tidak ada persyaratan bagi suatu penilaian resiko untuk menetapkan suatu besaran tertentu atau tingkat ambang batas dari tingkatan resiko.”)

3.1.2 Tipe Kedua Penilaian Resiko

Dalam EC – Hormones, aturan SPS (Larangan Masyarakat Eropa atas impor terhadap daging yang menggunakan hormon) bertujuan untuk resiko yang timbul dari makanan. Dengan demikian defenisi kedua dari penilaian resiko yang berlaku. Panel dalam kasus ini menentukan bahwa terdapat dua persyaratan untuk penilaian resiko dari jenis ini, yaitu ia harus:

(i)     identify the adverse efects on human health (if any) arising from the presence of the hormones at issue when used as growth promoters in meat or meat products; dan

(ii)   if any such adverse effects exist, evaluate the potential or probability of occurrence of these effects.

Appellate Body tidak terlalu menghiraukan test dua tahap tersebut tetapi tidak menyetujui penggunaan kata “probability” yang digunakan oleh Panel sebagai alternatif terhadap kata “potential” karena kata “probability” kelihatannya mengintrodusir elemen kuantitatif terhadap kata resiko. Appellate Body menyatakan:

“Interpreting [paragraph 4 of Annex A of the SPS Agreement], the Panel elaborates risk assessment as a two-step process that “should (i) identify the adverse efects on human health (if any) arising from the presence of the hormones at issue when used as growth promoters in meat …, and (ii) if any such adverse effects exist, evaluate the potential or probability of occurrence of such effects”.

… Although the utility of a two-step analysis may be debated, it does not appear to us to be substantially wrong. What needs to be pointed out at this stage is that the Panel’s use of “probability” as an alternative term for “potential” creates a significant concern. The ordinary meaning of “potential” relates to “possibility” and is different from the ordinary meaning of “probability”. “Probability” implies a higher degree or a threshold of potentiality or possibility. It thus appears that here the Panel introduces a quantitative dimension to the notion of risk.”

(“Menafsirkan [Ayat 4 Lampiran A Perjanjian SPS], Panel mengelaborasi penilaian resiko sebagai proses dua tahap yang “harus (i) mengidentifikasi akibat­akibat yang merugikan bagi kesehatan manusia (jika ada) yang timbul dari kehadiran dari hormon-hormon yang dipersoalkan jika digunakan sebagai penambah cepat pertumbuhan dalam daging…, dan (ii) jika akibat-akibat yang merugikan sedemikian ada, mengevaluasi potensi atau probabilitas dari timbulanya akibat-akibat sedemikian” .

… Meskipun kegunaan suatu analisis dua tahap tersebut dapat diperdebatkan, hal sedemikian tidak tampak kepada kami secara substansial salah. Apa yang perlu ditunjukkan pada tahapan ini adalah penggunaan oleh Panel kata “probabilitas” sebagai alternatif terhadap istilah “potensial” menciptakan perhatian yang signifikan. Pengertian yang umum dari kata “potensial” berkaitan dengan “kemungkinan” dan adalah berbeda dari pengertian yang umum dari “probabilitas”. “Probabilitas” berimplikasi pada sesuatu tingkatan yang lebih tinggi atau suatu ambang batas dari potensial atau kemungkinan” Oleh karena itulah tampak bahwa disini Panel mengintrodusir suatu dimensi kuantitatif terhadap pengertian dari resiko.”)

Tampaknya perbedaan istilah dalam kedua defenisi dari penilaian resiko dimaksudkan untuk menyusun persyaratan-persyaratan yang kurang keras dalam kasus-kasus dimana kesehatan manusia berada dalam resiko, yaitu dalam hal keamanan makanan yang menjadi persoalan daripada dalam kasus-kasus dimana resiko mengenai hama atau penyakit yang lebih berakibat pada hewan atau tumbuh-tumbuhan. Namun tidak dalam satu kasuspun penilaian kuantitatif atas resiko diwajibkan atau batasan minimum resiko harus dibutikan.

Dari: Draft buku yang sedang dikerjakan Sanitary & Phitosanitary: Perlindungan Terhadap Kesehatan atau Kehidupan Manusia, Hewan, dan Tumbuh-tumbuhan menurut Hukum WTO

Advertisements

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s