Kasus

Australia-Salmon (Studi Kasus)

Penggugat : Kanada
Tergugat : Australia
Pihak Ketiga : European Communities, India, Norwegia dan Amerika Serikat

Panel Report, AUSTRALIA – MEASURES AFFECTING IMPORTATION OF SALMON, WT/DS18/R

Appellate Body Report, Australia – Measures Affecting Importation of Salmon, WT/DS18/AB/R, adopted 6 November 1998

Dengan Quarantine Proclamation 86A (QP86A), tertanggal 19 Februari 1975, Australia melarang pengimporan ke Australia ikan salmon yang mati kecuali sebelum pengimporan ikan salmon yang mati tersebut telah dilakukan suatu treatment menurut cara yang “mencegah pemasukan setiap infeksi atau penyakit menular, atau penyakit, atau hama yang berakibat pada manusia, hewan atau tumbuh-tumbuhan”.
QP86A berbunyi sepanjang menyangkut ikan salmon yang mati:

“SEKARANG OLEH KARENANYA SAYA, Sir John Robert Kerr, Gubernur Jenderal Australia, bertindak dengan nasehat dari Dewan Eksekutif dengan ini

………..
(d) melarang pengimporan ke Australia ikan yang mati dari sub-order Salmonidae atau setiap bagian (selain dari peju atau telur) dari ikan pada sub-order itu dalam setiap bentuk kecuali:
(i) sebelum pengimporan ke Australia ikan atau bagian-bagian dari ikan itu tunduk pada perlakuan-perlakuan sedemikian sebagaimana menurut pendapat dari Direktur Karantina adalah mungkin mencegah pemasukan setiap penyakit menular atau yang cepat menular atau penyakit atau hama yang berdampak pada manusia, hewan atau tumbuh-tumbuhan; dan
(ii) Direktur Karantina atau orang yang ditunjuk olehnya, dengan instrument tertulis, telah menyetujui pengimporan dan instrument disampaikan pada Pengumpul dalam pengertian dari Customs Act 1901-1974 atau pada seorang pegawai karantina”

(“NOW THEREFORE I, Sir John Robert Kerr, the Governor-General of Australia, acting with the advice of the Executive Council, hereby –

(d) prohibit the importation into Australia of dead fish of the sub-order Salmonidae, or any parts (other than semen or ova) of fish of that sub-order, in any form unless:
(i) prior to importation into Australia the fish or parts of fish have been subject to such treatment as in the opinion of the Director of Quarantine is likely to prevent the introduction of any infectious or contagious disease, or disease or pest affecting persons, animals or plants; and
(ii) the Director of Quarantine or a person authorized by him has, by instrument in writing, consented to the importation and the instrument is produced to a Collector within the meaning of the Customs Act 1901-1974 or to a quarantine officer.”)

Sebelum mulai berlakunya QP86A, Australia tidak membatasi masuknya setiap produk ikan salmon. Kanada meminta akses pada Australia bagi lima produk yang terpisah dari produk salmon dewasa yang mentah (fresh, chilled atau frozen”): tiga varietas yang dibudidayakan, dan dua varietas yang ditangkap di samudera Pasifik. Produk yang dipersengketakan adalah ikan salmon mentah, liar dan dewasa yang ditangkap di Samudera Pasifik.
Di bawah kewibawaan dari QP86A, Australia secara efektif melarang pengimporan ikan salmon mentah yang ditangkap di Samudera Pasifik dari Kanada berhubung hanya ikan salmon yang telah dikenai treatment pemanasan yang dapat masuk di Australia, dan treatment pemanasan akan menghancurkan sifat esensial dari produk-produk ikan salmon mentah. Hal ini berbeda dengan ikan salmon yang diasapi yang tidak menjadi persoalan dalam kasus ini.
Australia menyebutkan bahwa alasan untuk mengadakan aturan sedemikian adalah sebagai perlindungan terhadap kesehatan dari stok ikan local yang diadakannya. Budidaya salmon Atlantik adalah bagian terbesar dari industri budidaya air Tasmania, dengan produksi melebihi 6,000 tons pada 1994-95 (dengan nilai 63 Juta Dolar Australia. Sekitar 40 % diekspor terutama ke Jepang dan selainnya adalah untuk keperluan domestik.
Pada 1 September 1983, Direktur Karantina Australia membatasi impor terhadap ikan salmon mentah dengan persyaratan (“Guidelines for the Importation of Smoked Salmon and Trout into Australia (1983 Guidelines)”). Menurut the “1983 Guidelines,” impor atas ikan salmon dingin tidak diijinkan kecuali telah secara cukup dilakukan treatment untuk mencegah masuknya penyakit. Pada Desember 1986 Australia lebih jauh menegaskan persyaratan treatment pemanasannya dalam “Conditions for the Importation of Salmonid Meat and Roe into Australia, “ yang menetapkan mengenai persyaratan temperatur minimum untuk pemanasan. Persyaratan ini lebih jauh lagi ditegaskan dalam bulan Juni 1988 dengan “Conditions for the Importation of Salmonid Meat and Roe into Australia” (the “1988 Conditions”), yang lebih lagi merevisi temperatur pada oven dalam pemanasan dan waktu pemanasan salmon untuk diimpor.
Pada tahun 1994, masih di bawah rezim GATT 1947, konsultasi telah dilakukan atas permintaan dari Kanada. Pada tahun 1995 WTO terbentuk dan Dispute settlement Understanding berlaku. Pada tahun 1995, Australia mempublikasikan draft hasil dari analisa resiko ( “1995 Draft Report”) untuk membenarkan tindakannya melakukan pembatasan terhadap ikan salmon dari Kanada. Draft Report itu menyimpulkan bahwa meskipun terdapat resiko pemasukan agen penyakit melalui pengimporan ikan salmon mentah dari Kanada dan Amerika Serikat, resiko itu sedemikian kecilnya sehingga tidak mendukung untuk melanjutkan larangan impor. Lebih jauh Draft Report itu menyimpulkan bahwa pengimporan ikan salmon yang ditangkap di Samudera Pasifik dari Kanada dan Amerika Serikat harus diijinkan dibawah persyaratan-persyaratan tertentu. Kalangan industri ikan salmon Australia menolak kesimpulan yang terdapat dalam Draft Report tersebut dengan alasan pengimporan sedemikian akan mengancam stok mereka jika penyakit sedemikian akan dimasukkan. Tak lama kemudian pada 5 Oktober 1995 Kanada meminta diadakan konsultasi dengan Australia dengan menyatakan bahwa larangan import atas ikan salmon mentah dari Kanada bertentangan dengan GATT 1994 dan Perjanjian SPS. Pada akhirnya, Australia pada Desember 1996 mengeluarkan hasil akhir dari analisa resiko (the 1996 Final Report) dalam mana keputusan dibuat untuk memberlakukan aturan, yang didasarkan pada temuan adanya dua puluh agen penyakit dalam ikan salmon mentah yang ditangkap di Samudera Pasifik. Tidak terdapat penjelasan mengapa posisi yang terdapat dalam the 1996 final report berbeda dengan yang dibuat tahun 1995.

Kanada mengklaim bahwa aturan Australia adalah suatu larangan impor yang illegal menurut Pasal XI:1 GATT 1994, yang tidak mempunyai pembenaran dalam Pasal XI:2 atau Pasal XX GATT 1994.
3.2 Aturan Australia berada dalam pengerian dari aturan kesehatan sesuai dengan Pasal 1 Perjanjian SPS dan Annex A.1(a). Adalah oleh karenanya tunduk pada ketentuan-ketentuan dalam perjanjian tersebut. Kanada mengklaim bahwa aturan Australia tidak bangun dan diterapkan sesuai dengan Perjanian SPS dalam mana:
(i) aturan itu melanggar Pasal 3.1 Perjanjian SPS sebagaimana ia tidak didasarkan pada standar pedoman, atau rekomendasi internasional yang berlaku sesuai dengan Pasal 3.1 (dalam kasus ini rekomendasi dari OIE), dan tidak sesuai dengan persyaratan-persyaratan dalam Pasal 3.3 Perjanjian SPS;
(ii) aturan itu tidak didasarkan pada suatu penilaian atas resiko yang sebenaranya pada kehidupan atau kesehatan salmonid dan oleh karenanya gagal memenuhi persyaratan-persyaratan dalam Pasal 5.1;
(iii) aturan itu tidak didasarkan pada suatu penilaian atas resiko dengan memperhatikan bukti imiah yang tersedia yang bertentangan dengan Pasal 5.2 Perjanian SPS;
(iv) aturan itu tidak sesuai dengan kewajiban Australia untuk menghindari pembedaan-pembedaan yang sewenang-wenang dan tidak dapat dibenarkan dalam tingkat-tingkat perlindungan yang ia mempertimbangkan sebagai layak dalam situasi-situasi yang berbeda, pembedaan yang menghasilkan hambatan terseubung pada perdagangan, dan oeh karenanya melanggar Pasal 5.5;
(v) taturan itu lebih menghambat perdagangan daripada yang diwajibkan untuk mencapai tingkat perlindungan kesehatan Australia yang layak dan karenanya melanggar Pasal 5.6;
(vi) aturan itu bertentangan dengan Pasal 2.2 Perjanjian SPS karena ia dipelihara tanpa bukti ilmiah yang cukup: dan

(vii) taturan itu secara sewenang-wenang atau secara tidak dapat dibenarkan mendiskriminasi antara Para Anggota dimana kondisi-kondisi yang sama berlaku, secara khusus antara Australia dan Kanada, dan oleh karenanya melanggar Pasal 2.3.
Kanada lebih jauh mengklaim bahwa aturan Australia telah menghapuskan atau mengurangi manfaat-manfaat yang diberikan kepada Kanada di bawah Perjanjian WTO sesuai Pasal XXIII:1(a) atau (b) GATT 1994.

Kesimpulan-kesimpulan
Setelah membuat temuan-temuan dalam kasus itu Panel membuat kesimpulan-kesimpulan:
(i) Australia, karena memelihara aturan kesehatan yang tidak didasarkan pada penilaian resiko, telah bertindak (keduanya sebagaimana aturan berlaku pada produk-produk salmon yang menjadi persoalan dari salmon pasifik dewasa dan liar yang ditangkap di samuderadan kategori-kategori lain dari produk-produk salmon dalam sengketa) secara inkonsisten dengan persyaratan-persyaratan yang terdapat dalam Pasal 5.1 Perjanjian SPS dan, atas dasar hal itu, uga telah bertindak secara bertentangan dengan persyaratan-persyaratan yang terdapat dalam Pasal 2.2 Perjanian itu;
(ii) Australia, karena mensahkan perbedaan-perbedaan yang sewenang-wenang atau tidak dapat dibenarkan daam tingkat perlindungan yang ia mempertimbangkan layak dalam situasi-situasi yang berbeda (disatu sisi, produk-produk salmon yang menadi persoalan dari salmon Pasifik yang dewasa dan liar yang ditangkap di samudera dan pada sisi lain keseluruhan ikan haring beku untuk penggunaan sebagai umpan dan ornament hidup sirip ikan), yang menuai hasil dalam diskriminasi atau suatu hambatan terselubung pada perdagangan internasional, telah bertindak secara inkonsisten dengan persyaratan-persyaratan dalam Pasal 5.5 Perjanjian SPS dan, atas dasar itu, telah uga bertindak secara inkonsisten dengan persyaratan-persyaratan yang terdapat dalam Pasal 2.3 Perjanjian itu;
(iii) Australia, karena memelihara suatu aturan kesehatan (berkenaan dengan salmon yang ditangkap di samudera Pasifik yang dewasa dan liar ) yang lebih menghambat perdagangan dari yang diwaibkan untuk mencapai tingkat perlindungan kesehatan yang layak, telah bertindak secara inkonsisten dengan persyaratan-persyaratan yang terdapat dalam Pasal 5.6 Perjanian SPS.

Berhubung Pasal 3.8 DSU menentukan bahwa “dalam kasus-kasus dimana terdapat pelanggaran atas kewajiban-kewajiban yang diberikan menurut perjanian yang dikover, tindakan itu dipertimbangkan sebagai keadaan yang tak terbantahkan menandakan kasus penghapusan dan pengurangan”, Panel menyimpulkan bahwa sejauh Australia telah bertindak secara inkonsisten dengan Perjanjian SPS ia telah menghapuskan atau mengurangi manfaat-manfaat yang diberikan kepada Kanada di bawah Perjanjian SPS.

Panel merekomendasikan DSB untuk meminta Australia membawa aturannya dalam perkara pada kesesuaian dengan kewajiban-kewajibannya menurut Perjanjian SPS.
Banding
Australia dan Kanada mengajukan Banding.
Banding Australia:
(a) apakah Panel gagal menafsirkan dengan benar TOR-nya berkenaan dengan aturan dan produk yang menjadi persoalan;
(b) apakah Panel melampaui TOR-nya dengan memperluas lingkup pemeriksaannya dari Pasal 5 meliputi Pasal 6 Perjanjian SPS;
(c) apakah Panel keliru secara hokum dalam penemuan bahwa aturan yang menjadi persoalan, sebagaimana ia berlaku terhadap salmon yang ditangkap di samudera Pasifik, tidak didasarkan pada penilaian resiko, dan bahwa Australia oleh karenanya bertindak secara inkonsisten dengan Pasal 5.1, dank arena implikasi Pasal 2.2 Peranjian SPS;
(d) apakah Panel keliru dalam hokum dalam temuannya bahwa Australia telah bertindak inkonsisten dengan Pasal 5.5 dan, karena implikasi, Pasal 2.3 Perjjanian SPS;
(e) apakah Panel keliru dalam hokum dalam temuan bahwa Australia telah bertindak secara inkonsisten dengan Pasal 5.6 Perjanjian SPS; dan
(f) apakah Panel secara benar mengalokasikan dan menerapkan beban pembuktian , melakukan penilaian yang obektif atas permasalahan, keliru dalam mencapai atau mempertimbangkan bukti tertentu dan gagal memberikan Australia proses yang adil dalam penolakan atas permintaan Australia untuk menyampaikan pengauan tertulis ketiga.

Banding yang disampaikan Kanada:
(a) apakah Panel keiru dalam hokum dalam penerapannya atas prinsip ekonomi judicial dank arena gagal memperluas penilaiannya atas klaim Kanada di bawah Pasal 5.5 dan 5.6 Perjanjian SPS pada ikan Salmon Kanada yang lain; dan
(b) apakah Panel keliru dalam hokum karena tidak menemukan suatu pelanggaran atas Pasal 2.3, kalimat pertama, secara independen dari temuannya bahwa Australia telah bertindak secara inkonsisten dengan Pasal 5.5 Perjanian SPS.

VII. Findings and Conclusions
279. Untuk alas an-alasan yang disebutkan dalam Laporannya, Appellate Body :
(a) membatalkan temuan-temuan Panel bahwa persyaratan 1988 dan 1996 berada dalam TOR Panel , dan menyimpulkan bahwa aturan SPS yang menjadi persoalan dalam kasus ini adalah larangan impor atas salmon segar, dingin atau beku sebagaimana ditentukan dalam QP86A, sebagaimana dikonfirmasi dalam Keputusan 1996, lain dari persyaratan pemanasan sebagaimana ditentukan dalam 1988 Conditions;
(b) mempertimbangkan bahwa rujukan Panel pada Pasal 6.1 Perjanian SPS bukanlah ‘temuan atau kesimpulan hukum’ dan bahwa Panel tidak, oleh karenanya, melampaui TOR-nya;
(c) membatalkan temuan Panel bahwa aturan yang menjadi persoalan, sebagaimana ia berlaku pada salmon yang ditangkap di Samudera Pasifik tidak didasarkan pada Penilaian Resiko sesuai dengan Pasal 5.1 dan bahwa Australia telah bertindak secara inkonsisten dengan Pasal 5.1 dan, karena implikasi, Pasal 2.2 Perjanjian SPS karena Panel membuat temuan ini atas dasar premis yang salah bahwa persyaratan perlakuan pemanasan, selain dari larangan impor, adalah aturan SPS yang menjadi persoalan dalam kasus ini;
(d) menemukan atas dasar temuan-temuan factual yang dilakukan panel, bahwa 1996 Final Report bukanlah suatu penilaian resiko dalam pengertian dari Pasal 5.1 dan defenisi pertama dalam ayat 4 Annex A Perjanjian SPS, dan bahwa Australia, karena memelihara tanpa suatu penilaian resiko yang baik, suatu larangan impor atas ikan salmon yang ditangkap di samudera Pasifik yang segar, dingin atau beku, telah bertindak secara inkonsisten dengan Pasal 5.1 dan karena implikasi dengan Pasal 2.2 Peranjian SPS;
(e) menguatkan temuan Panel bahwa, karena memelihara aturan yang menjadi persoalan sebagaimana ia berlaku pada ikan salmon yang ditangkap di Samudera Pasifik, Australia telah bertindak secara inkonsisten dengan kewaiban-kewajibannya menurut Pasal 5.5, dank arena implikasi, dengan Pasal 2.3 Peranjian SPS;
(f) membatalkan temuan dari Panel bahwa aturan yang dipersoalkan, sebagaimana ia berlaku pada ikan salmon yang ditangkap di samudera Pasifik, adalah “lebih menghambat perdagangan daripada yang diperlukan” untuk mencapai tingkat perlindungan yang layak, dan bahwa Australia telah bertindak secara inkonsisten dengan Pasal 5.6 Perjanjian SPS, karena Panel membuat temuan ini berdasarkan premis yang salah bahwa persyaratan perlakuan pemanasan lain dari larangan impor adalah aturan SPS yang menjadi persoalan dalam kasus ini;
(g) tidak dapat mencapai kesimpulan mengenai apakah aturan SPS yang menjadi persoalan, dalam hal ini, larangan impor sebagaimana ia beraku pada Ikan salmo yang ditangkap di Samudera Pasifik adalah sesuai atau tidak dengan Pasal 5.6 sebagai hasi dari ketidakcukupan temuan-temuan factual dam fakta-fakta yang tak terbantahkan dalam rekaman Panel;
(h) menemukan bahwa Panel keliru dalam penerapannya atas prinsip ekonomi udisial dengan membatasi temuannya di bawah Pasal 5.5 dan 5.6 pada ikan salmon yang ditangkap di samudera Pasifik, dan dalam mempertimbangkan bahwa adalah tidak perlu membahasa Pasal 5.5 dan 5.6 Perjanjian SPS berkenaan dengan ikan salmon Kanada yang lain;
(i) menemukan bahwa karena memelihara aturan SPS yang menjadi persoalan berkenaan dengan salmon Australia yang lain, Australia telah bertindak secara inkonsisten dengan Pasal 5.5 Perjanjian SPS;
(j) tidak dapat sampai pada kesimpulan mengenai apakah aturan SPS yang menjadi persoalan, dalam hal ini arangan impor sebagaimana ia berlaku pada ikan salmon kanada yang lain, bertentangan atau tidak dengan Pasal 5.6 Perjanjian SPS karena temuan-temuan dan fakta-fakta yang tak terbantahkan tidak cukup dalam rekaman dari Panel;
(k) menyimpulkan bahwa suatu temuan ketidaksesuaian dengan Pasal 2.3, kalimat pertama dapat dicapai secara independen dari temuan mengenai inkonsistensi dengan Pasal 5.5; tetapi karena temuan-temuan factual dan fakta-fakta yang tidak dipersoalkan tidak cukum dalam rekaman Panel, tidak dapat menentukan apakah aturan yang menjadi persoalan menandakan diskriminasi yang sewenang-wenang atau yang tidak dapat dibenarkan dalam pengertian dari Pasal 2.3, kalimat pertama, dari Perjanjian SPS;
(l) menyimplkan bahwa pertimbangan dan pembobotan atas bukti oleh Panel dalam mendukung klaimdari Kanada berkaitan dengan peniaian Panel atas fakta-fakta dan, oleh karenanya, berada di luar ruang lingkup dari pemeriksaan pada banding;
(m) menyimpulkan bahwa Panel tidak menyalahgunakan diskresinya bertentangan dengan kewajiban-kewajibannya menurut Pasal 11 DSU;
(n) menyimpulkan bahwa penarikan kesimpulan dan pertimbangan atas bukti tertentu yang disampaikan atau dirujuk oleh Kanada tidak memunculkan persoalan proses yang adil yang bertentangan dengan DSU; dan
(o) menyimpulkan bahwa karena Panel memberikan Australia waktu tambahan untuk menanggapi pernyataan lisan yang diberikan Kanada pada persidangan Panel yang kedua, Panel tidak gagal memberikan proses yang adil kepada Australia yang bertentangan dengan DSU
.
Appellate Body merekomendasikan agar DSB meminta Australia membawa aturannya yang ditemukan dalam Laporan Appellate Body, dan Laporan Panel sebagaimana dimodifikasi dalam Laporan Appelate Body, bertentangan dengan Perjanjian SPS, pada kesesuaian dengan kewajiban-kewajibannya menurut Perjanjian itu

Advertisements

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s