Artikel · Kasus · Uncategorized

Studi Kasus: US – Poultry

UNITED STATES – CERTAIN MEASURES AFFECTING IMPORTS OF POULTRY FROM CHINA

Penggugat     : Cina

Tergugat             : Amerika Serikat

Pihak Ketiga     : Brazil, Uni Eropa, Guatemala, Korea, Taiwan dan Turki

Venue                  : WTO

Sumber                        : Panel Report, United States – Certain Measures Affecting Imports of Poultry from China, WT/DS392/R, adopted 25 October 2010

Latar belakang

Sengketa ini berkenaan dengan upaya Cina untuk mengakses pasar Amerika Serikat (AS) untuk Unggas. Menurut Cina, kemungkinan mengakses pasar AS dihalangi oleh legislasi yang ditetapkan oleh Kongres AS  yang membatasi penggunaan anggaran yang dialokasikan oleh Kongres AS kepada  Departemen Pertanian AS dan badan-badan di bawahnya, seperti Food Safety and Inspection Service (“FSIS”) untuk keperluan penetapan atau pelaksanaan suatu aturan yang memungkinkan pengimporan produk unggas dari Cina ke AS

Aturan Yang Menjadi persoalan

Aturan yang menjadi persoalan dalam kasus ini adalah Section 727 of the AAA of 2009 yang berbunyi:

“None of the funds made available in this Act may be used to establish or implement a rule allowing poultry products to be imported into the United States from the People’s Republic of China.”

Section 727 didampingi oleh suatu Joint Explanatory Statement (“JES”) (Pernyataan penjelasan) yang menentukan sebagai berikut:

“There remain very serious concerns about contaminated foods from China and therefore the bill retains language prohibiting FSIS from using funds to move forward with rules that would allow for the importation of poultry products from China into the U.S. It is noted that China has enacted revisions to its food safety laws. USDA is urged to submit a report to the Committees on the implications of those changes on the safety of imported poultry products from China within one year. The Department is also directed to submit a plan for action to the Committees to guarantee the safety of poultry products from China. Such plan should include the systematic audit of inspection systems, and audits of all poultry and slaughter facilities that China would certify to export to the U.S. The plan also should include the systemic audit of laboratories and other control operations, expanded port-of-entry inspection, and creation of an information sharing program with other major countries importing poultry products from China that have conducted audits and plant inspections among other actions. This plan should be made public on the Food Safety and Inspection Service web site upon its completion.”

“Masih ada kekhawatiran yang sangat serius tentang pangan yang terkontaminasi dari China dan karenanya UU mempertahankan bahasa melarang FSIS menggunakan anggaran untuk bergerak maju dengan aturan yang akan memungkinkan pengimporan produk unggas dari China ke AS. Perlu dicatat bahwa Cina telah memberlakukan revisi undang-undang keamanan pangan. USDA didesak untuk menyampaikan laporan kepada Komite mengenai  implikasi dari perubahan-perubahan pada keamanan produk unggas impor dari China dalam waktu satu tahun. Departemen ini juga diarahkan untuk menyerahkan rencana aksi kepada Komite untuk menjamin keamanan produk unggas dari China. rencana tersebut harus mencakup audit sistematis sistem inspeksi, dan audit dari semua unggas dan pembantaian fasilitas bahwa China akan menyatakan ekspor ke AS. Rencana tersebut juga harus mencakup audit sistemik laboratorium dan operasi kontrol lainnya , memperluas inspeksi pada pelabuhan pemasukan, dan penciptaan program berbagi informasi  dengan negara-negara besar lainnya yang mengimpor produk unggas dari China yang telah melakukan audit dan inspeksi tempat antara tindakan lainnya. Rencana ini harus dibuat terbuka untuk umum pada situs web FSIS setelah selesai. “

Sebagai suatu soal menurut hokum AS, suatu JES menjelaskan tujuan dari ketentuan tertentu dalam undang-undang appropriasi.   Section 727 kedaluarsa pada 30 September 2009.

Rezim IMPOR UNGGAS AS

I.  Untuk melihat bagian ini, dapat dibaca dalam REZIM IMPORTASI PRODUK UNGGAS AMERIKA SERIKAT

Permohonan Cina untuk Kesepadanan

  • Cina mengajukan permohonan penentuan keseoadanan awal untuk mengekspor produk-produk unggas pada 20 April 2004. Lebih lanjut, FSIS mengadakan audit kesepadanan awal, dengan tujuan “mengevaluasi pelaksanaan Central Competent Authority (‘CCA’) dari Cina berkenaan dengan pengawasan atas pemotongan dan tempat pemrosesan yang diajukan untuk sertifikasi oleh CCA sebagai layak untuk mengekspor produk-produk unggas ke AS.” Laporan akhir atas audit diterbitkan pada 17 Mei 2005. Laporan itu memuat adanya sejumlah cacat dalam beberapa tempat pemrosesan dan pemotongan, dan sebagai konsekwensinya, FSIS mengirimkan surat kepada Cina meminta tindak lanjut audit kesepadanan untuk memeriksa apakah cacat-cacat yang diidentifikasi dalam system pemotongan selama audit Desember 2004 sudah diperbaiki.  FSIS melakukan audi kesepadanan awal kedua kalinya pada sisem inspeksi pemotongan unggas Cina pada Juli dan Agustus 2005, dan pada 4 November 2005 menerbitkan Laporan akhirnya.
  • Atas dasar Laporan audit di tempat yang pertama, pada 23 November 2005, FSIS mengajukan rancangan untuk mengamandemen Regulasi Inspeksi Produk Unggas untuk menambahkan Cina pada daftar Negara-negara yang memenuhi syarat untuk mengekspor produk-produk unggas yang diproses ke AS, dengan ketentuan bahwa produk-produk unggas yang diproses pada perusahaan-perusahaan yang sudah disertifikasi di Cina darang dari unggas yang dipotong di AS atau tempat yang disertifikasi di Negara-negara lain yang memenuhi syarat untuk mengekspor ke AS.
  • Pada 24 April 2006, FSIS menerbitkan notifikasi dalam Federal Register bahwa ia akan menambahkan Cina pada daftar dalam CFR sebagai Negara yang memenuhi syarat untuk mengekspor produk-produk unggas yang diproses yang tidak dipotong di Cina. Sebagaimana dicatat di atas, Cina juga mengajukan permohonan kesepadanan berkenaan dengan system inspeksi untuk pemotongan hewan. Pemberitahuan dalam Federal Register bulan April tersebut hanya mencakup produk unggas yang diproses dan tidak mengijinkan pengimporan produk unggas yang dipotong di Cina.
  • Dua minggu sesudah Pemberitahuan dalam Federal Register, pada 9 Mei 2006, FSIS berkirim surat ke Cina dan menyampaikan dua langkah yang masih harus dilakukan sebelum Cina dapat mengekspor produk unggas yang diproses ke AS. Sesuai dengan surat itu, Cina perlu: (i) menyampaikan pada FSIS suatu daftar perusahaan-perusahaan yang disertifikasi oleh jasa-jasa Inspeksi Cina yang memenuhi persyaratan-persyaratan untuk mengekspor prosuk unggas ke AS, dan (ii) menyampaikan label-label produk oleh perusahaan-perusahaan yang disertifikasi di Cina untuk penilaian oleh staf Perlindungan Konsumen atas Label pada FSIS.
  • Pada Juni 2006, berdasakan sebagaian pada audit di tempat terdahulu atas pengoperasian pemotongan unggas di Cina, FSIS membuat suatu penentuan pendahuluan bahwa system inspeksi unggas di Cina untuk pemotongan unggas secara domestic adalah sepadan dengan standard yang berlaku di AS. Tak pelak lagi, FSIS, FSIS tidak menerbitkan rancangan aturan dalam Federal Register untuk memmintakan komentar dari public atas pengoperasian pemotongan unggas Cina atau mengumumkan hasil-hasil dari pemeriksaan dan audit di tempat.
  • Pada titik ini, FSIS telah oleh karenanya menentukan bawa system produksi unggas Cina adalah sepadan dengan system yang ada di AS menyangkut produk-produk unggas yang diproses dari AS atau Negara-negara lainyang FSIS menentukan sepadan dengan AS. Pada saat yang sama, FSIS telah menentukan bahwa system inspeksi untuk pemotongan unggas sepadan pada tahapan awal menunggu evaluasi lebih lanjut melalui proses pembuatan keputusan..
  • Pada 20 Desember 2007, FSIS berkirim surat ke Cina memintakan sertifikasi tahunan atas perusahaan-perusahaan yang memenuhi syarat untuk mengekspor prosuk-produk daging dan unggas yang diproses ke AS.  6 hari kemudia, yaitu pada 26 Desember 2007, UU Anggaran yang dikonsolidasi tahun 2008 mulai berlaku.
  • Undang-undang ini berisi AAA of 2008 yang menentukan anggaran untuk USDA dan badan-badan di bawahnya, seperti FSIS, untuk melaksanakan aktivitas-aktivitas mereka. Secara khusus, , Section 733 dari AAA of 2008 membatasi penggunaan angaran untuk menetapkan atau melaksanakan setiap aturan yang memungkinkan produk-produk unggas dari Cina untuk diimpor ke AS. Section 733 berbunyi: “None of the funds made available in this Act may be used to establish or implement a rule allowing poultry products to be imported into the United States from the People’s Republic of China.” Section 733 yang kedaluarsa pada 30 September 2008, bukanlah aturan yang menjadi persoalan dalam kasus ini.
  • Pembatasan anggaran ditetapkan oleh Section 733 dipelihara oleh by Division A of the Consolidated Security, Disaster Assistance, and Continuing Appropriations Act of 2009.
  • Hampir dua tahun sesudah permintaan pertama AS, pada 12 Maret 2008, China mengirimkan daftar perusahaan yang disertifikasi kepada FSIS. Pada 23 Juli 2008, FSIS menerbitkan daftar Negara-negara yang memenuhi syarat untuk mengekspor produk-produk unggas ke AS. Cina termasuk Negara yang memenuhi syarat untuk mengekspor produk unggas ke AS. Untuk Negara-negara tertentu, eligibilitas ditangguhkan untuk alasan kesehatan hewan atau menunggu verifikasi ulang atas kesepadanan. Catatan untuk Cina disebutkan China states that “FY 2008 appropriation legislation bars FSIS from spending funds on import of poultry from China.”
  • Pada 28 Februari 2009, Kongres Nasional Rakyat Cina mengundangkan undang-undang Keamanan Pangan yang baru (food safety law).
  • Pada 11 Maret 2009, Kongres AS mengundangkan the Omnibus Appropriations Act. UU ini berisi AAA of 2009. Section 727 dari  AAA of 2009, yang merupakan aturan yang digugat oleh Cina dalam kasus ini, mempunyai kata-kata yang sama dengan yang terdapat dalam Section 733 dan oleh karenanya membatasi penggunaan anggaran untuk menetapkan dan melaksanakan setiap aturan yang memungkinkan produk unggas dari Cina untuk diimpor ke AS.
  • Atas daluwarsanya pada akhir tahun anggaran 2008-2009 pada 30 September 2009, pembatasan anggaran yang dilembagakan oleh Section 727 dilanjutkan oleh Division B of the Legislative Branch Appropriations Act (Continuing Appropriations Resolution) of 2010. Division B juga daluwarsa jika AAA of 2010 mulai berlaku pada 21 Oktober 2009. AAA of 2010 yang baru mencakup Section 743 suatu aturan yang juga berkaitan dengan anggaran FSIS yang berkaitan dengan permohonan Cina untuk kesepadanan system inspeksi unggasnya. Secara khusus, Section 743 memungkinkan bahwa angaran untuk penetapan dan pelaksanaan aturan yang mengijinkan pengimporan produk unggas dari Cina dapat dipulihkan jika Menteri Perhatian menyesuaikan dengan persyaratan-persyaratan tertentu yang ditentukan dalam ketentuan itu. Cina memutuskan untuk tidak mengajukan gugatan atas Section 743 dalam kasus ini.
  • Sebagaimana disebutkan di atas, Section 727 didampingi oleh suatu JES yang menyebutkan dua tindakan yang Kongres AS berharap dilakukan oleh FSIS.  Secara khusus, JES meminta USDA untuk menyampaikan laporan kepada Komite mengenai implikasi dari perubahan terbaru dengan berlakunya food safety law di Cina dalam jangka waktu 1 tahun. JES juga mengarahkan USDA untuk menyampaikan suatu rencana aksi kepada Komite untuk menjamin keamanan produk unggas dari Cina dan menyatakan bahwa rencana itu harus diumumkan kepada public [ada situs web dari FSIS setelah selesai.
  • Berkenaan dengan bagaimana ia memenuhi permintaan dalam JES, AS mencatat bahwa dua bulan sesudah berlakunya Section 727, FSIS telah mengirim surat kepada pejabat Cina memintakan informasi untuk memahami sifat dan implikasi dari undang-undang, regulasi, dan prosedur-prosedur inspeksi dan pengawasan yang berlaku sejak 2006. Dalam persidangan substantive pertama dengan para pihak yang berperkara, Cina mengindikasikan bahwa ia tidak menanggapi surat AS tersebut karena Cina telah menginnisiasi proses penyelesaian sengketa di WTO.
  • Sebagai tambahan, AS menginformasikan kepada Panel bahwa USDA telah menyampaikan suatu dokumen kepada Kongres AS yang disebut sebagai suatu rencana aksi yang diminta dalam JES. Dokumen satu halaman, yang tidak diberi tanggal dan tidak menggunakan kop surat USDA itu berjudul “FSIS Action Plan for Creation of Congressionally-Mandated China Poultry Inspection System Reports”. Menurut dokumen itu, FSIS harus melakukan kajian atas perubahan-perubahan dalam hokum keamanan pangan Cina, dan mengembangkan rencana aksi untuk menjamin keamanan produk-produk unggas dari Cina

II.                Hal-hal yang dimohonkan untuk diputuskan

  • Cina memohon pada Panel untuk menemukan bahwa Section 727 adalah bertentangan dengan:

            (i)         Pasal  I:1 GATT 1994, karena ia gagal untuk memperluas keuntungan atas kesempatan untuk mengekspor ke AS secara segera dan secara tidak bersyarat untuk produk unggas sejenis dari Cina;

            (ii)        Pasal XI:1 GATT 1994, karena ia mengenakan pembatasan-pembatasan impor yang membatasi kesempatan-kesempatan bersaing bagi produk-produk unggas dari Cina;

            (iii)       Pasal 4.2 Perjanjian Pertanian (Agreement on Agriculture), karena ia mengenakan suatu pembatasan kuantitatif atas produk-produk unggas dari Cina;

            (iv)       Pasal 2.3 Perjanjian SPS, karena ia secara sewenang-wenang dan secara tidak dapat dibenarkan mengadakan diskriminasi kepada Cina;

            (v)        Pasal 5.5 Perjanjian SPS, karena tingkat perlindungan kesehatan hewan yang lebih tinggi yang diberlakukan bagi Cina adalah sewenang-wenang dan tidak dapat dibenarkan, yang menghasilkan diskriminasi;

            (vi)       Pasal 5.1 dan 5.2 Perjanjian SPS, karena ia tidak didasarkan pada suatu penilaian resiko dalam pengertian dari Pasal 5.1 yang memperhatikan factor-faktor yang disebutkan dalam Pasal 5.2;

            (vii)      Pasal 2.2 Perjanjian SPS, karena ia tidak dipelihara berdasarkan bukti ilmiah;

            (viii)     Pasal 5.6 Perjanjian SPS, karena ia adalah inkonsisten dengan kewajiban bahwa atuurean SPS harus tidak bersifat lebih menghambat perdagangan dengan secara tidak semestinya; dan

            (ix)       Pasal 8 Perjanjian SPS, karena keterlambatan yang dihasilkan dari penerapannya adalah tidak dapat dibenarkan atau tidak semestinya.

  • Berhubung Section 727 sudah daluwarsa, Cina lebih jauh meminta Panel menerbitkan rekomendasi agar AS tidak lagi menggunakan bahasa yang sama dengan dalam Section 727 dalam legislasinya di masa depan.
  • AS meminta Panel menolak klaim-klaim yang diajukan Cina pada keseluruhannya.

2.4              Kesimpulan-Kesimpulan dan Rekomendasi-REKOMENDASI

  • Sesuai dengan temuan-temuan di atas, Panel menemukan bahwa Section 727 adalah bertentangan dengan:
    • Pasal 5.1 dan 5.2 Perjanjian SPS karena ia tidak didasarkan pada penilaian resiko yang memperhatikan factor-faktor yang disebutkan dalam 5.2;
    • Pasal 2.2 Perjanjian SPS karena ia dipelihara tanpa bukti ilmiah yang cukup;
    • Pasal 5.5 Perjanjian SPS karena perbedaan dalam ALOP untuk produk-produk unggas dan untuk produk-produk unggas dari Anggota WTO yang lain adalah sewenang-wenang dan tidak dapat dibenarkan dan bahwa perbedaan yang sewenang-wenang dan yang tidak dapat dibenarkan dalam ALOPs menghasilkan diskriminasi terhadap Cina;
    • Pasal 2.3 Perjanjian SPS, kalimat pertama, karena kebertentangan Section 727 dengan Pasal 5.5 secara perlu berimplikasi bahwa Section 727 adalah juga bertentangan dengan Pasal 2.3 Perjanjian SPS;
    • Pasal 8 Perjanjian SPS karena Section 727 telah menyebabkan suatu keterlambatan yang tidak semestinya dalam prosedur persetujuan FSIS dan oleh karenanya AS gagal mentaati ketentuan-ketentuan dalam Lampiran C(1)(a) Perjanjian SPS.
  • Panel menolak untuk memuat putusan mengenai klaim Cina bahwa Section 727 adalah bertentangan dengan Pasal 6 Perjanjian SPS.
  • Panel Lebih jauh menemukan bahwa Section 727 adalah bertentangan dengan:
    • Pasal I:1 GATT 1994 karena AS tidak memperluas keuntungan secara segera dan secara tak bersyarat kepada produk-produk sejenis yang berasal dari Cina, keuntungan yang ia telah memberikan kepada semua anggota WTO yang lain;
    • Pasal XI:1 GATT 1994, karena selama waktu berlakunya, Section 727 mengenakan suatu larangan pada pengimporan atas produk unggas dari Cina.
  • Panel menemukan bahwa Section 727 tidak dibenarkan di bawah Pasal XX(b) GATT 1994 karena Panel telah menemukan bahwa ia bertentangan dengan Pasal-pasal 2.2, 2.3, 5.1, 5.2 dan 5.5 Perjanjian SPS.
  • Terakhir, Panel menolak untuk memutuskan mengenai klaim dari Cina bahwa Section 727 adalah bertentangan dengan Pasal 4.2 Perjanjian Pertanian.
  • Di bawah Pasal 3.8 DSU, dalam kasus-kasus dimana terdapat pelanggaran atas kewajiban-kewajiban yang diberikan di bawah suatu Perjnajian yang dikover, tindakan itu dipertimbangkan secara tak terbantahkanmenandakan keadaan penghapusan atau pengurangan manfaat-manfaat di bawah perjanjian itu. Oleh karenanya Panel menyimpulkan bahwa sejauh AS telah bertindak secara bertentangan dengan ketentuan-ketentuan yang khusus dari Perjanjian SPS dan GATT 1994, AS telah menghapuskan atau mengurangi manfaat-manfaat yang diberikan kepada Cina berdasarkan perjanjian-perjanjian itu.
  • Pasal 19.1 DSU secara jelas menyebutkan rekomendasi yang harus dibuatnya dalam hal ia menentukan bahwa suatu aturan adalah bertentangan dengan perjanjian yang dikover: “it shall recommend that the Member concerned bring the measure into conformity with that agreement.” (catatan kaki ditiadakan). Namun, mengingat bahwa aturan yang menjadi persoalan, Section 727 telah daluwarsa, Panel tidak merekomendasikan DSB untuk meminta AS membawa aturannya pada kesesuaian dengan kewajiban-kewajibannya di bawah Perjanjian SPS dan GATT 1994.
  • Dalam hubungan ini, Panel mencatat bahwa Cina telah mengajukan permohonan pada Panel untuk menggunakan diskresinya di bawah kalimat kedua dari Pasal 19.1 DSU dengan menyarankan cara-cara dalam mana AS dapat mengimplementasikan rekomendasi-rekomendasi dan putusan-putusan DSB. Secara khusus, Cina telah memohon kepada Panel untuk menerbitkan rekomendasi-rekomendasi agar AS tidak menggunakan bahasa yang serupa dengan yang terdapat dalam Section 727 dalam legislasinya di kemudian hari.
  • Panel juga berpandangan bahwa Panel tidak harus membuat rekomendasi-rekomendasi terhadap aturan-aturan selain Section 727 itu sediri karena aturan-aturan yang lain itu, termasuk aturan-aturan di masa yang akan dating berada di luar Kerangka Acuan (TOR). Kami benar-benar mencatat bahwa setiap temuan Panel mengenai konsistensi Section 727 dengan ketentuan-ketentuan yang relevan dari perjanjian yang dikover harus mengklarifikasi kewajiban-kewajiban yang timbul dan menyediakan prediktibiliats untuk kasus-kasus di kemudian hari mengenai masalah-nmasalah yang sama atau serupa. Panel juga mencatat bahwa Section 743, aturan terbaru mengenai anggara, sudah mengandung bahwa yang berbeda dari yang terdapat dalam Section 727.

Panel oleh karenanya memutuskan bahwa, dalam keadaan-keadaan sekarang ini, meskipun Panel memberikan putusan-putusan mengenai konsistensi dari Section 727 dengan Perjanjian SPS dan GATT 1994, ia akan menolak memberikan rekomendasi-rekomendasi di bawah Pasal 19 DSU sebagaimana dimohonkan oleh Cina

Advertisements

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s